Directrices para la prevención

Del triángulo al Cubo

líquidos, actores y profesionales de primera línea»]

El set de herramientas del Cubo revoluciona el principio de la ley del marco, según la cual solo se puede entender un cuadro si se mira desde fuera. En vez de eso, intentamos entender el cuadro permaneciendo fuera de las situaciones, a menudo observándolas desde dentro y cambiando constantemente el punto de observación desde dentro.

En las teorías de prevención actuales se contempla a los actores, los profesionales de primera línea y que emprenden acciones de prevención como agentes estáticos, y en ocasiones, agentes estáticos muy confundidos. En cambio, la primera cosa sobre la que nos ayuda a reflexionar el Cubo es que estos papeles cambian en función del entorno y que, en muchos casos, pueden invertirse o excluirse. La consecuencia directa de esto es que las medidas de reducción de daños a aplicar en el contexto A pueden ser completamente distintas de las que se requerirían si el mismo suceso se diese en un contexto B.

Una táctica delictiva determinada (por ejemplo, un atentado suicida individual con bomba) puede tener diferentes significados y requerir de medidas de prevención y de respuesta completamente distintas, en función de si se lleva a cabo en Berlín o en El Cairo, donde existen condiciones de entorno y motivaciones muy diferentes, y los profesionales de primera línea y los actores adoptarían funciones muy distintas en relación con el entorno.

En lo que se refiere a nuestro modelo, por ejemplo, si confundimos diferentes tipos de conflicto, como actos vinculados con contrainsurgencia, que constituyen estrategias político-militares, con actos vinculados con el antiterrorismo, que encara fenómenos tácticos en contextos civiles, esto puede llevarnos a aplicar estrategias de prevención y respuesta erróneas, como explica claramente David Kilcullen (D.Kilcullen 2010, 2013, 2016).

Los efectos de estos análisis desacertados pueden ser perjudiciales para la seguridad, tal y como demuestran estudios recientes. En el caso del terrorismo, Sean M. Zeigler, un investigador político asociado, y Meagan Smith, analista cuantitativa en RAND, han demostrado la estrecha relación entre terrorismo y guerra contra el terrorismo, a partir de un análisis cuantitativo que combina datos de la Global Terrorism Database de la Universidad de Maryland, con datos sobre guerras civiles e insurgencia del Conflict Data Program de Uppsala en 194 países. Una horquilla entre 1989 y 2014 permitió a los investigadores comparar directamente ataques terroristas de poco después del fin de la Guerra Fría con los perpetrados a partir de 2001.

Sus conclusiones recientes confirman la conexión entre terrorismo y política exterior, uno de los muy polémicos temas que faltan en “Prevent”:

“Mientras que los titulares relacionados con el terrorismo tienen tendencia a implicar lo peor, la verdad es mucho más prosaica. El terrorismo ha disminuido desde el atentado de las Torres Gemelas (de forma drástica, además) en los países que no sufren guerras civiles e insurgencias. La mayoría de los incidentes relacionados con el terrorismo durante la guerra mundial contra el terrorismo estaban asociados con insurgencias y guerras civiles. Aunque ya era así antes de 2001, la asociación entre terrorismo e insurgencia se ha fortalecido significativamente durante la era de la guerra contra el terrorismo”[1]

Antes de 2001, los países con mayor población musulmana experimentaban menos terrorismo nacional, mientras que desde el 11 de septiembre, estos países han visto como aumentaba, tanto el nacional como el internacional. Esta pauta se observa especialmente en lugares que han sufrido un conflicto recientemente, como Irak, Afganistán, Pakistán, Libia y Sudán.

Este dato puede ser resultado de levantamientos nacionales en partes del mundo musulmán y también de la participación de grupos islamistas en conflictos relacionados con la Primavera Árabe. La insurgencia islámica ha aumentado desde 2001 y el aumento del terrorismo probablemente sea un producto colateral de este hecho. Es posible que las medidas de defensa en Occidente hayan forzado un cambio de objetivos. Si bien es cierto que el terrorismo yihadista se ha vuelto más resistente y se ha extendido más en los últimos 15 años, tal y como sugiere el retroceso en los países de mayoría islámica, sigue siendo un fenómeno más local que mundial.

Es importante tener en cuenta que las intervenciones por parte de países occidentales podrían estar también contribuyendo a este patrón de terrorismo en los países musulmanes. No es sorprendente encontrar una correlación positiva entre las intervenciones militares occidentales en nombre de gobiernos implicados en guerras civiles y el terrorismo nacional en esos países. Los modelos revelan que la intervención occidental multiplicaba por entre dos y cinco los atentados a nivel nacional. No cabe duda de que las naciones que intervienen tan solo participan en las guerras más prolongadas y nocivas; aquellas mismas que tienen más probabilidades de presentar ataques terroristas, lo cual sugeriría que las intervenciones occidentales podrían ser un síntoma de terrorismo en esos países y al mismo tiempo una posible causa. En los últimos quince años, esto incluye insurgencias multilaterales en países como Irak, Afganistán, Siria, Libia y Malí.”[2]

Al hilo de esto, y retrospectivamente, recordamos los resultados de investigaciones y experimentos académicos que confirman el estrecho vínculo entre estados fallidos, gobiernos corruptos o inoperantes y la delincuencia organizada. Estos actores se apoderan del territorio para llevar a cabo sus actividades delictivas, en algunos casos mediante tácticas terroristas o explotando modelos para-políticos para conseguir sus objetivos.

Cuando analizamos un acto delictivo, tenemos que ser muy precisos en cuanto al propio delito, pero también deberíamos ubicarlo en su contexto geográfico y territorial y analizar sus variaciones en contextos similares.

Esto resulta útil para entender qué tipos de prevención y respuesta aplicar, teniendo en cuenta también su impacto y la disponibilidad de medios real. Pese a que pudiera parecer políticamente incorrecto, no se puede negar que los muros de la RDA (Alemania), Palestina o Irlanda cumplían sus funciones de manera eficaz en su momento y contexto, respecto de los intereses primarios de los respectivos gobiernos de la época. No obstante, este tipo de muro, si se edifica en la frontera entre México y EE.UU., por ejemplo, causa una impresión distinta, porque las condiciones políticas y valores de libertad, multietnicidad y libre circulación en EE.UU tienen un valor y un peso diferentes en comparación con las exigencias de seguridad. Por lo tanto, las medidas duras o blandas que se vaya a adoptar preventivamente deben ser sopesadas en relación con los diferentes factores presentes y su proporcionalidad.

En estos temas, tal y como nos recuerda Nick Ross[3], deberíamos hacer caso omiso de la ideología y ser muy flexibles. Está claro, por ejemplo, que las estrategias específicas para proteger objetivos en una ciudad europea serán sustancialmente distintas de las que se aplicarían en acciones antiterroristas en países como Siria o Libia, puesto que el nivel de prioridad de la amenaza, real o percibida, es diferentes, incluso si puede recurrir a las mismas tácticas terroristas (por ejemplo, atentados suicidas). De forma similar, no sería muy sensato aplicar hoy en día en Yemen, Egipto o Israel los muy eficaces modelos de prevención antiterrorista de la Garda irlandesa, por la sencilla razón de que las condiciones (reales o percibidas) del entorno, sociales y de seguridad son completamente diferentes.

En algunos países, por continuar con el ejemplo, los problemas de naturaleza política piden respuestas de una naturaleza especialmente orientada a la seguridad, o de naturaleza especialmente militar. En otros, a su vez, el elemento de seguridad no es más que un componente más de un empeño mucho más amplio de gestión de conflicto. Si se le da demasiada importancia, podría resultar pernicioso.

“Si lo hacemos bien (1) el terrorismo se puede muchas veces cortar de raíz (2) las medidas “circunstanciales” como el endurecimiento de los objetivos son eficaces (3) las medidas defensivas militares duras son muy beneficiosas si se dirigen con precisión (4) la información es oro (5) pero la concertación es platino.(Ross, 2009, pg. 241).

Qué prioridad dar a qué respuestas, la asignación de recursos y la elección de herramientas políticas y prácticas, todas estas variables deben tener en cuenta el contexto general. Esta es una condición fundamental de una situación de seguridad.

Las siguientes distinciones, por lo tanto, no se aceptan sin más desde un punto de vista metodológico y científico:

1. La comparación que a menudo se hace entre tácticas terroristas en la guerra o situaciones de transición y fenómenos violentos en países occidentales.
2. La adopción de estrategias extremas y desproporcionadas, como escribía David Altheide, que limitan “nuestras capacidades intelectuales y morales, nos enemistan, cambian nuestro comportamiento y nuestra perspectiva y nos hacen vulnerables a aquellos que querrían controlarnos para hacer avanzar sus planes”.

El enfoque de prevención del delito basada en las situaciones plantea un modelo de prevención múltiple basado en tutores aptos [capable tutors], personas de referencia [handlers] y administradores institucionales [place/institutional managers]. Esta clasificación se hace en paralelo a la que está tan de moda hoy en día, basada en los términos profesionales de primera línea (=place/institutional managers) y actores (=capable guardians, handlers), que son más genéricos.

Al igual que ocurre con los fenómenos de delincuencia, donde las etiquetas de delincuencia organizada y terrorismo cubren toda una gama de fenómenos, estas etiquetas de actores y profesionales de primera línea abarcan una gran variedad de personas con intereses y programas diversos y muchas veces divergentes.

El Cubo se basa en la idea de que los acontecimientos críticos siempre suceden porque algunos de los actores implicados no han hecho su trabajo de acuerdo con la definición de su misión social. Como observaba Clarke (2006), muchos problemas suceden porque una o más instituciones son incapaces o no tienen voluntad de elaborar una estrategia de prevención, o porque estas instituciones han establecido de manera intencionada una circunstancia que estimula la delincuencia o el desorden. Esto crea instalaciones con riesgo y otras concentraciones de la delincuencia.

Esta primera conclusión es trivial y fácil de entender: en un determinado país, los problemas comunes de seguridad que surjan en diferentes contextos conllevan diferentes implicados o grados distintos de implicación. Si un caso de delincuencia juvenil X ocurre en un entorno A (por ejemplo, una escuela en Milán), tendrá diferentes papeles y niveles de responsabilidad en comparación con un caso de delincuencia X que suceda en un entorno B (por ejemplo, una prisión en Nápoles).

La idea de que la prevención está vinculada con la importancia de las fuerzas de seguridad o información es engañosa. La resolución de problemas a menudo requiere de la cooperación activa de gente  e instituciones que no han tenido en cuenta las condiciones que condujeron al problema. Esa gente ha descargado la implicación en el problema de sus hombros para cargarla sobre los hombros de la policía. En consecuencia, una meta importante de cualquier proceso de resolución de problemas sería conseguir que asumiesen su implicación y la responsabilidad social que ésta conlleva.

No obstante, hay otra conclusión más profunda que merece ser mencionada. No debemos tener miedo de admitir que muchos problemas relacionados con la delincuencia organizada y el terrorismo en Europa pueden derivarse de las contradicciones de nuestros sistemas políticos, sociales o económicos. No siempre es un Da’esh, un mentor, un reclutador o una oscura conspiración internacional lo que inspira los atentados terroristas o los delitos mafiosos, contrariamente a lo que la prensa y el mundo político predican en nuestro actual sistema de creencias.

Muchos problemas se derivan del fracaso o la negativa de alguna institución (empresa, gobierno, organismo, sociedad civil u otro tipo de organización) de llevar a cabo su labor de manera que se evite la delincuencia en lugar de causarla. En algunos casos, las actividades de algunos organismos sociales podrían incluso ser el desencadenante de incidentes de seguridad.

Resumiendo, muchos problemas se dan porque una o más instituciones son incapaces (por falta de recursos o ignorancia) o reacias (por interés o ideología) a poner en práctica una estrategia de prevención.

Los modelos actuales no representan el hecho de que en ENTORNOS diversos y dentro del marco de INCIDENTES diversos, (1) los papeles y programas de los profesionales de primera línea y actores varían y se entrecruzan y (2) estas entidades están formadas por muchos subgrupos, cada uno con intereses y programas a menudo en conflicto, y la seguridad puede ser manipulada para perseguir metas no transparentes.

Los organismos de seguridad y los servicios de inteligencia son órganos del Estado, y en ocasiones, como hemos visto, los gobiernos que representan a ciertos estados son uno de los factores que favorecen fenómenos delictivos o terroristas, ya sea de manera voluntaria (colusión) o involuntaria.

Los protectores aptos y personas de referencia, por su parte, son a menudo elementos de la sociedad civil, especialmente si no son funcionarios públicos. No obstante, sus intereses no siempre coinciden con los de los gobiernos. No es una mera cuestión de política, de mayorías y oposiciones, radicalismo, movimientos sociales o terrorismos. Por ejemplo, allá donde el poder político acaba en manos de las organizaciones mafiosas a nivel local, que controlan la elección de los cargos políticos y las adquisiciones públicas, los ciudadanos o grupos no pueden compartir los objetivos de su elite establecida, porque los costes que conlleva apoyar a gobiernos corruptos se vuelven insostenibles para los propios ciudadanos. Algo parecido ocurre hoy en día en países claramente dictatoriales, donde la seguridad es un instrumento de represión contra los ciudadanos.

También están las comunidades de inmigrantes, que viven en condiciones jurídicas y legales contradictorias, y cuyos intereses están directamente opuestos a los del Estado y los ciudadanos del país: los estados quieren reducir los costes y el impacto político de la inmigración, mientras que los inmigrantes no quieren volver a las guerras o situaciones desesperadas que dejaron tras de sí. El conflicto de intereses puede adoptar muchas formas: grupos de ciudadanos que residen en un estado, y que quizás ya tienen problemas financieros por la crisis económica, no quieren tener además inmigrantes que son una carga para su estado de bienestar o sus perspectivas laborales.

También el entorno en el que se dan estos fenómenos desempeña un papel decisivo, al igual que las funciones de los profesionales de primera línea y actores. No hay más que pensar en la situación de los reclusos en una prisión: solo una forma extrema de buenismo podría permitir que sus intereses y programas coincidieran con los de los guardas.

También tenemos casos impactantes de fenómenos como el de Wikileaks, que mostraron como los estados actúan contra sus ciudadanos en nombre de la seguridad, en un ejercicio de poder camuflado bajo narrativas de seguridad. Este tema ha ido cobrando cada vez más importancia en los últimos años y ha alcanzado proporciones desconocidos para los modelos de prevención anteriores a Wikileaks y a la llegada de las redes mundiales.

Para terminar, no deberíamos olvidar que dentro de una misma categoría (por ejemplo “fuerzas de seguridad”) coexisten muchas otras subcategorías, cada una con sus propios papeles, grados de separación variables y jerarquía, y que no siempre coinciden. Hemos visto lo importante que resulta mantener la separación entre papeles, funciones y procedimientos de inteligencia. Pero lo mismo vale para el sistema judicial, en este caso también con distinciones claras entre las funciones investigativa y judicial. Por otro lado, no se puede negar que el intercambio de información en el seno de las fuerzas policiales, los magistrados y los servicios de información es fundamental para la prevención, aunque sea objeto de restricciones de procedimiento.

Éstos son algunos ejemplos de entre los muchos que podríamos citar, que muestran como las categorías tradicionales de prevención pueden ser mucho más fluidas de lo que podría parecer a primera vista y también cómo las diferencias y divisiones son parte del sistema que hasta hoy ha servido para garantizar controles y equilibrios, libertad y estabilidad. Al mismo tiempo, estos ejemplos demuestran también la necesidad de llevar a cabo cambios debidamente regulados en el sistema de prevención, consiguiendo que las actividades necesarias sean más coherentes con la complejidad de los fenómenos.

La naturaleza estática de los modelos probablemente sea el principal error en las políticas de prevención actuales. Estas políticas han aplicado esquemas basados en la supremacía de las fuerzas policiales y las cadenas de mando para la seguridad frente a todos los problemas conectados de una u otra forma con el terrorismo y la delincuencia organizada, en acontecimientos cruciales y de gran importancia. La diferenciación y el detalle son la clave de la prevención, mientras que las etiquetas ideológicas (delitos relacionados con el terrorismo, o delitos de tipo mafioso) resultan muy atractivas para la prensa, pero casi nunca funcionan cuando se emplean en prevención. De forma parecida, las etiquetas generales de “actores” o “profesionales de primera línea” no nos dicen mucho acerca de la implicación y la eficacia de las actividades de prevención, porque esconden una gran variedad de elementos, intereses y modelos de operación, además de capacidades y responsabilidades.

Así pues, en este aspecto específico, el Cubo tenía que introducir nuevas categorías de sujetos (o “fuerzas”) como partes del espacio virtual de la seguridad, cada uno con diferente “peso” e “instrumentos” en la relación de simulación. Esto incluye a los medios de comunicación, la política, los estados y las organizaciones supranacionales, ya que todos ellos pueden desempeñar un papel importante en el sistema de prevención.

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[1]  Sean M. Zeigler and Meagan Smith, Terrorism Before and During the War on Terror: – a more dangerous world?, Sage Publications, October-December 2017, pg. 1-8, consulted on 2-1-2018 in http://journals.sagepub.com/doi/pdf/10.1177/2053168017739757 . On this topic see also Findley MG and Young JK (2012) Terrorism and civil war: A spatial and temporal approach to a conceptual problem. Perspectives on Politics 10(02): 285–305. Findley MG and Young JK (2015) Terrorism, spoiling, and the resolution of civil wars. The Journal of Politics, 77(4): 1115–1128.

[2] Sean M. Zeigler and Meagan Smith, Terrorism Before and During the War on Terror: A Look at the Numbers, in  War on the Rocks, National Security Network-University of Texas, December 2017

[3] Nick Ross, How to Lose the War on Terror: lessons of a 30 Year War in Northern Ireland, Crime Prevention Studies, Vol. 25 (2009), pg. 229-244