Wskazania dotyczące działań prewencyjnych

Przełamujemy zasadę ramy: płynność jednostek odpowiedzialnych, stron zaangażowanych i osób pierwszego kontaktu

Zestaw narzędzi „Sześcianu” stawia na głowie zasadę ramy, zgodnie z którą możemy zrozumieć obraz tylko, jeśli patrzymy na niego z zewnątrz. My bowiem staramy się zrozumieć obraz, pozostając wewnątrz konkretnych sytuacji, często obserwując je od środka i nieustannie zmieniając punkt obserwacyjny od wewnątrz.

Obecne teorie prewencyjne postrzegają strony zaangażowane, osoby pierwszego kontaktu i instytucje odpowiedzialne za działania prewencyjne jako odgrywające swoje role statyczne jednostki, niejednokrotnie bardzo zagubione. Z kolei „Sześcian” pokazuje nam, że te role się zmieniają w zależności od otoczenia i że w wielu przypadkach mogą być wykluczone lub odwrócone. W rezultacie środki ograniczania szkód zastosowane w kontekście „A” mogą diametralnie różnić się od tych wymaganych, gdyby to samo zdarzenie miało miejsce w kontekście „B”.

Konkretna taktyka przestępcza (na przykład samobójczy atak bombowy) może mieć różne znaczenia i wymagać zupełnie innych działań prewencyjnych i innej reakcji (choć w ramach spójnego scenariusza narracyjnego) w zależności od tego, czy zdarzenie ma miejsce w Berlinie, czy w Kairze, gdzie mamy do czynienia z zupełnie odmiennym otoczeniem i innymi motywami, a różne podmioty i osoby pierwszego kontaktu odgrywają inne role w swoich środowiskach.

Dla celów naszego modelu, mylenie chociażby różnych rodzajów konfliktów, takich jak akcje skierowane przeciwko rebeliantom, które są strategiami polityczno-wojskowymi, z tymi mającymi związek z walką z terroryzmem, które odpowiadają na zjawiska taktyczne w kontekście cywilnym, prowadzi do przyjęcia niewłaściwych strategii prewencyjnych, jak zauważył David Kilcullen (D. Kilcullen 2010, 2013, 2016).

Jak pokazały niedawne badania, takie błędne analizy mogą mieć zgubne skutki dla bezpieczeństwa. Jeśli chodzi o przypadek terroryzmu, Sean M. Zeigler, politolog, i  Meagan Smith, analityk w  RAND Corporation, wykazali bliski związek pomiędzy terroryzmem a „wojną z terroryzmem” w oparciu o analizę ilościową łączącą informacje ze światowej bazy danych na temat terroryzmu (Global Terrorism Database) z Uniwersytetu Maryland z danymi dotyczącymi wojen domowych i rebelii w 194 krajach z programu Uniwersytetu w Uppsali (Uppsala Conflict Data Program). Dane obejmujące lata pomiędzy 1989 a 2014 pozwoliły badaczom bezpośrednio porównać ataki terrorystyczne z wczesnego okresu po zakończeniu Zimnej Wojny z tymi po roku 2001.

Ich ostatnie wnioski potwierdzają związek pomiędzy terroryzmem a polityką zagraniczną, która jest  jednym z wielkich nieobecnych, jeśli chodzi o ważne tematy w „Prevent”:

„Pomimo iż nagłówki krzyczące o terroryzmie zazwyczaj sugerują najgorsze, prawda jest dużo bardziej prozaiczna. W krajach niezmagających się z wojnami domowymi i powstaniami zbrojnymi poziom terroryzmu znacznie spadł od wydarzeń z 11 września 2001 roku. Większość jego przypadków w okresie globalnej wojny z terrorem była związana właśnie z takimi konfliktami. Tak było też przed rokiem 2001, ale związek pomiędzy terroryzmem a rebeliami bardzo się wtedy umocnił.”[1]

Przed rokiem 2001 w krajach z dużym odsetkiem ludności muzułmańskiej było mniej terroryzmu krajowego, natomiast od 11 września jest go więcej, zarówno w wersji wewnętrznej, jak i międzynarodowej. Ta zależność jest wyjątkowo silna w krajach ostatnio zmagających się z konfliktami, takich jak Irak, Afganistan, Libia czy Sudan.

Ten związek może być pokłosiem wewnętrznych przewrotów w części świata muzułmańskiego oraz zaangażowania grup islamistycznych w konflikty Arabskiej Wiosny. Liczba islamskich rebelii zwiększyła się od roku 2001 i wzrost terroryzmu może być tego skutkiem ubocznym. Możliwe, że działania defensywne Zachodu doprowadziły do przesunięcia celów. Pomimo iż terroryzm dżihadystyczny jest dziś silniejszy i bardziej powszechny niż 15 lat temu, jak wydaje się sugerować zwrot w krajach o większości muzułmańskiej, pozostaje on zjawiskiem raczej lokalnym niż globalnym.

Co ważne, interwencje krajów zachodnich mogą również przyczyniać się do tego trendu w krajach muzułmańskich. Nie powinno dziwić, że znaleźliśmy pozytywną korelację pomiędzy zachodnimi interwencjami wojskowymi w imieniu rządów walczących w wojnach domowych a wewnętrznym terroryzmem w tym krajach. Modele wykazały, że interwencja Zachodu odpowiadała za dwu- do pięciokrotny wzrost w spodziewanej liczbie ataków wewnętrznych. Oczywiście kraje odpowiedzialne za interwencje uczestniczą tylko w najbardziej przedłużających się i trudnych wojnach, które same w sobie charakteryzują się większym prawdopodobieństwem wystąpienia terroryzmu, co sugerowałoby, że interwencje te mogą być zarówno symptomem terroryzmu, jak i jego możliwą przyczyną w tych krajach. W ciągu ostatnich piętnastu lat  miało to miejsce w przypadku rebelii z wieloma stronami zaangażowanymi w krajach takich  jak Irak, Afganistan, Syria, Libia czy Mali.”[2]

W podobnym tonie i z perspektywy czasu przywołujemy wyniki badań naukowych i wnioski z doświadczeń przeszłości, które potwierdzają bliski związek pomiędzy upadłymi państwami, skorumpowanymi i niewydolnymi rządami, i zorganizowaną przestępczością. Podmioty takie przejmują kontrolę nad danym terytorium, aby prowadzić działalność przestępczą, w niektórych przypadkach stosując taktyki terrorystyczne lub wykorzystując parapolityczne modele do osiągania swoich celów.

Analizując zdarzenie kryminalne, musimy szczegółowo przyjrzeć się samemu przestępstwu, ale powinniśmy także umiejscowić je w jego geograficznym i przestrzennym kontekście, rozpatrując jego  warianty w kontekstach podobnych.

Pomaga to zrozumieć, jakie środki zapobiegania i reagowania należałoby zastosować, także zważywszy na ich oddziaływanie i dostępność zasobów. Być może nie jest to politycznie poprawne, ale nie można zaprzeczyć, że mury wzniesione w NRD (Niemcy), Palestynie lub Irlandii spełniały swoje funkcje w danym czasie i kontekście, w odniesieniu do podstawowych interesów rządów w tamtym okresie. Natomiast wznoszenie takich murów obecnie na przykład na granicy Meksyku i Stanów Zjednoczonych stwarza już zupełnie inne wrażenie, ponieważ warunki polityczne i wartości wolności, wieloetniczności i wolnego przepływu ludzi w USA mają dziś inną wartość i inną wagę w porównaniu z wymogami bezpieczeństwa. Innymi słowy, dobór tzw. twardych lub miękkich środków prewencyjnych nie może być rozpatrywany w oderwaniu od czynników zewnętrznych i od proporcjonalności tych środków.

Jak przypomina nam Nick Ross [3],

w tych kwestiach powinniśmy odrzucić ideologię i wykazywać się dużą elastycznością. Nie ma wątpliwości, na przykład, że konkretne strategie obrony celów w europejskich miastach będą się znacznie różniły od tych zastosowanych w akcjach antyterrorystycznych w krajach takich jak Syria czy Libia, ponieważ stopień priorytetyzacji zagrożenia, rzeczywisty lub postrzegany, jest inny, nawet jeśli owo zagrożenie może obejmować te same  taktyki terrorystyczne (np. ataki samobójcze). Tym samym na przykład w Jemenie, Egipcie czy Izraelu nierozsądne byłoby zastosowanie bardzo skutecznych modeli prewencji antyterrorystycznej irlandzkiej policji, ponieważ (rzeczywiste lub postrzegane) warunki środowiskowe, społeczne i związane z bezpieczeństwem są tam zupełnie się różne.

Idąc drogą tego przykładu, w niektórych krajach problemy natury politycznej wywołują reakcje o charakterze typowo militarnym lub odwołującym się niemal wyłącznie do bezpieczeństwa. W innych z kolei kwestia bezpieczeństwa jest jedynie elementem o wiele bardziej kompleksowo przemyślanego postępowania kryzysowego. Jeśli położymy nań zbyt duży nacisk, istnieje ryzyko, że nasze działania przyniosą więcej szkody niż pożytku.

„Jeśli zrobimy to jak należy: (1) zdusimy terroryzm w zarodku; (2) działania «sytuacyjne», takie jak utrudnianie dostępu do celu (ang. target hardening), są skuteczne; (3) odpowiednio dobrane zaostrzone środki prewencyjne są wysoce skuteczne; (4) wywiad króluje; (5) ale kompromis rządzi.” (Ross 2009, str. 241)

Ustalanie hierarchii ważności środków reagowania, rozdzielanie zasobów i wybór odpowiednich strategii i praktyk – wszystkie te zmienne należy rozpatrywać w szerszym kontekście, który jest kluczowym elementem scenariusza bezpieczeństwa.

Stąd z metodologicznego i naukowego punktu widzenia trudno przyjąć poniższe rozróżnienia:

1. często stosowane porównanie taktyk terrorystycznych w czasie wojny czy w scenariuszach przejściowych ze zjawiskami przemocy w krajach zachodnich;
2. Jak pisał David Altheide, przyjęcie strategii skrajnych czy niewspółmiernych do sytuacji, które ograniczają „nasze zdolności intelektualne i moralne, zwraca nas przeciwko sobie, zmienia nasze zachowanie i naszą perspektywę i czyni nas zależnymi od tych, którzy chcą nas kontrolować w celu wypromowania własnych interesów”.

Podejście sytuacyjnej prewencji kryminalnej obejmowało wieloczynnikowy model zapobiegania, działający w oparciu o kompetentnych nadzorców, bliskich i administratorów miejsc/instytucji. Ten podział odpowiada modnemu obecnie rozróżnieniu na osoby pierwszego kontaktu (=administratorzy miejsc/instytucji) i strony zaangażowane (kompetentni nadzorcy, bliscy), które są bardziej ogólne.

Jeśli chodzi o zdarzenia kryminalne to terminy „przestępczość zorganizowana” i „terroryzm” obejmują szeroką gamę zjawisk, toteż pod określeniami stron zaangażowanych i osób pierwszego kontaktu kryje się wiele podmiotów mających różne, często sprzeczne, interesy.

Idea „Sześcianu” opiera się na założeniu, że do wydarzeń krytycznych zawsze dochodzi dlatego, że któraś  z osób odpowiedzialnych nie wypełniła należycie swoich obowiązków, zgodnie z definicją swojej społecznej misji. Jak zauważył Clarke (2006), wiele problemów pojawia się, ponieważ jedna lub więcej instytucji jest niezdolna lub nie chce realizować strategii prewencyjnej, bądź też, ponieważ instytucje te celowo stwarzają warunki, które sprzyjają przestępczości lub rozruchom. Prowadzi to do istnienia stwarzających ryzyko obiektów i innych punktów koncentracji przestępczości.

Pierwszy wniosek jest prosty i oczywisty: powszechne w danym kraju problemy natury bezpieczeństwa pojawiające się w różnych kontekstach podlegają odpowiedzialności różnych jednostek lub różne jednostki są za nie odpowiedzialne w różnym stopniu. Jeśli młodociany przestępca będzie sprawcą zdarzenia „X” w środowisku „A” (na przykład w szkole w Mediolanie), to będziemy mieli do czynienia z innymi rolami i innym poziomem odpowiedzialności niż w przypadku  takiego przestępstwa „X”, które ma miejsce w środowisku „B” (na przykład w więzieniu w Neapolu).

Przekonanie, że prewencja spoczywa głównie na barkach sił bezpieczeństwa czy wywiadu jest mylące. Rozwiązywanie problemów zazwyczaj wymaga aktywnej współpracy ludzi i instytucji, którzy nie uwzględnili warunków do tych problemów prowadzących. Ludzie ci spychają za nie odpowiedzialność na policję. Toteż niezwykle ważnym celem wszelkich prób rozwiązywania problemów jest sprawienie, aby te jednostki i instytucje przyjęły na siebie te zobowiązania i związaną z nimi odpowiedzialność społeczną.

Jednak pojawia się tu jeszcze jeden bardziej złożony wniosek, którego nie można pominąć. Otóż nie powinniśmy bać się przyznać, że wiele problemów związanych ze zorganizowaną przestępczością i terroryzmem w Europie może mieć swoje źródło w sprzecznościach naszych systemów politycznych, społecznych i gospodarczych. Wbrew temu co często sugerują dziś media i politycy, nie zawsze przecież do zamachów terrorystycznych czy przestępstw mafijnych dochodzi z inspiracji Daesh,  ideologicznego mentora, osoby werbującej czy międzynarodowej siatki konspiracyjnej.

U podstaw wielu problemów tkwi, świadome lub nie, niewywiązywanie się przez instytucje (rządowe, biznesowe, pozarządowe czy inne) ze swoich obowiązków w sposób, który zapobiegałby przestępczości, zamiast do niej prowadzić. W niektórych bowiem przypadkach działania niektórych organizacji mogą wręcz wywoływać zagrożenie.

Innymi słowy, wiele problemów się pojawia, ponieważ jedna lub więcej instytucji nie jest w stanie (z braku zasobów czy niewiedzy) lub po prostu nie chce (ze względów ideologicznych lub aby coś uzyskać dla siebie) przyjąć strategii prewencyjnej.

Obecne modele nie uwzględniają faktu, iż w różnych OTOCZENIACH i przy różnych ZDARZENIACH po pierwsze (1) role i interesy osób pierwszego kontaktu i stron zaangażowanych są różne i krzyżują się, a po drugie (2) często są to strony złożone z wielu podgrup, gdzie każda ma własne nierzadko sprzeczne interesy, a w takiej sytuacji bezpieczeństwem można łatwo manipulować w imię mało przejrzystych celów.

Organy ścigania i agencje wywiadu to instytucje państwowe i w niektórych przypadkach, jak zauważyliśmy, rządy stojące na czele tych państw są jednym z czynników sprzyjających zjawiskom przestępczości i terroryzmu, dobrowolnie i świadomie (zmowa) lub nie.

Kompetentni nadzorcy i bliscy są z kolei zakorzenieni w społeczeństwie obywatelskim, zwłaszcza jeśli nie są urzędnikami państwowymi. Z drugiej strony ich interesy nie zawsze są zbieżne z interesami rządów. Nie jest to tylko kwestia polityki, większości i opozycji, radykalizmu, ruchów społecznych lub terroryzmu. Mówimy tu na przykład o sytuacjach, gdzie władza polityczna staje się zakładnikiem organizacji mafijnych, które kontrolują to, jak politycy są wybierani lub w jaki sposób realizowane są przetargi publiczne – cele obywateli lub poszczególnych grup przestają być w tym momencie zbieżne z interesami elit państwowych, ponieważ koszty, które obywatele muszą ponosić, aby utrzymywać skorumpowane rządy, stają się dla nich nie do uniesienia. Podobnie ma się sytuacja w krajach pod rządami dyktatorów, gdzie bezpieczeństwo jest instrumentem opresji wobec obywateli.

Do tego dochodzą żyjące wśród prawnych sprzeczności społeczności imigrantów, których interesy pozostają w jawnym konflikcie z interesami państwa i jego obywateli: państwa pragną ograniczyć finansowe i polityczne koszty imigracji, podczas gdy imigranci nie chcą wracać do wojen i innych krańcowych sytuacji, od których uciekli. Konflikt interesów może przybierać różne formy: grupy obywateli, być może już mający trudności finansowe z powodu kryzysu gospodarczego, odrzucają imigrantów, których postrzegają w kategoriach obciążenia dla systemu opieki społecznej i rynku pracy.

Otoczenie, w jakim do tych zjawisk dochodzi, ma również olbrzymie znaczenie dla funkcjonowania osób pierwszego kontaktu i stron zaangażowanych. Pomyślmy choćby o więzieniach:  chyba tylko krańcowe społecznictwo pozwala zakładać, że interesy więźniów są zbieżne z interesami więziennych strażników.

Mamy także przypadki takie jak WikiLeaks, które pokazały, jak państwa stają przeciwko własnym obywatelom, nadużywając władzy pod płaszczykiem dbania o ich bezpieczeństwo. Zjawiska te nabrały w ostatnich latach szczególnej wagi i przybrały rozmiary nieznane modelom prewencyjnym sprzed WikiLeaks i powstania globalnej sieci.

Nie należy wreszcie zapominać, że  wewnątrz tej samej kategorii (np. „siły bezpieczeństwa”) istnieje wiele różnych podkategorii, każda z własnymi rolami i różnymi szczeblami hierarchii, które nie zawsze się pokrywają. Widzieliśmy już, jak ważne jest oddzielenie ról, funkcji i procedur wywiadowczych. Jednak dotyczy to również wymiaru sprawiedliwości, gdzie dodatkowo pojawia się istotne rozróżnienie na funkcje śledcze i sądowe. Z drugiej strony wymiana informacji w policji, organach sądowych i agencjach wywiadowczych, choć  przy zastosowaniu odpowiednich proceduralnych ograniczeń, jest dla prewencji absolutnie kluczowa.

To tylko kilka przykładów pokazujących, że tradycyjne kategorie prewencji są o wiele bardziej płynne, niż mogłoby się początkowo wydawać i że różnice i podziały są częścią systemu, który do dziś gwarantował kontrolę, wolność i stabilność. Jednocześnie są one dowodem  na to, że właściwie przeprowadzone zmiany są w prewencji potrzebne, tak aby działania zapobiegawcze lepiej odpowiadały na złożoność zjawisk, którym stawiamy czoła.

Statyczny charakter modeli jest prawdopodobnie podstawowym błędem popełnianym przez współczesne strategie prewencyjne. Opierają się one na przekonaniu o wyższości jednostek policyjnych i związanego z bezpieczeństwem łańcucha dowodzenia podczas ważnych zdarzeń w jakikolwiek sposób związanych z terroryzmem i przestępczością zorganizowaną. Różnicowanie i dbałość o szczegóły są w prewencji kluczowe, podczas gdy etykiety ideologiczne  (przestępstwa o charakterze terrorystycznym czy mafijnym) przemawiają do prasy, ale niemal zawsze okazują się bezużyteczne w prewencji. Podobnie sprawa ma się w przypadku ogólnych kategorii „stron zaangażowanych” czy „osób pierwszego  kontaktu”, które tak naprawdę niewiele nam mówią o skuteczności i odpowiedzialności za działania prewencyjne, ponieważ składa się na nie wielość elementów, interesów i sposobów działania, a także kompetencji i obowiązków.

Toteż w tej konkretnej kwestii model „Sześcianu” wprowadza jako części przestrzeni bezpieczeństwa nowe kategorie podmiotów (lub „sił”), dysponujących różnymi „instrumentami” i mających różny „ciężar oddziaływania”. Obejmują one media, politykę, państwa i organizacje ponadnarodowe, i wszystkie odgrywają ważną rolę w systemie prewencji.

---

[1]  Sean M. Zeigler and Meagan Smith, Terrorism Before and During the War on Terror: – a more dangerous world?, Sage Publications, October-December 2017, pg. 1-8, consulted on 2-1-2018 in http://journals.sagepub.com/doi/pdf/10.1177/2053168017739757 . On this topic see also Findley MG and Young JK (2012) Terrorism and civil war: A spatial and temporal approach to a conceptual problem. Perspectives on Politics 10(02): 285–305. Findley MG and Young JK (2015) Terrorism, spoiling, and the resolution of civil wars. The Journal of Politics, 77(4): 1115–1128.

[2] Sean M. Zeigler and Meagan Smith, Terrorism Before and During the War on Terror: A Look at the Numbers, in  War on the Rocks, National Security Network-University of Texas, December 2017

[3] Nick Ross, How to Lose the War on Terror: lessons of a 30 Year War in Northern Ireland, Crime Prevention Studies, Vol. 25 (2009), pg. 229-244